《貴州省加快推進房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程實行工程擔保制度的實施意見》 政策解讀
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2022-03-18
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為進一步優(yōu)化營商環(huán)境，強化事中事后監(jiān)管，保障工程建設(shè)各方主體合法權(quán)益。根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于加快推進房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程實行工程擔保制度的指導(dǎo)意見》（建市〔2019〕68號）等有關(guān)文件精神，結(jié)合本省實際，根據(jù)工作安排，省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳起草了《貴州省關(guān)于推進工程建設(shè)項目審批制度改革工作實施意見》（以下簡稱《意見》），現(xiàn)對《意見》作如下說明。
一、文件制定的背景
工程擔保制度的醞釀和誕生，最早可追溯到上世紀80年代。當時，中建系統(tǒng)的建筑工程公司在承接國際項目時，第一次接觸到工程保證擔保這一國際慣例。隨著利用世界銀行貸款進行的工程項目從國外被引進到國內(nèi)，北京、上海、天津、深圳等地都不同程度地接觸了一些運用到工程保證擔保的大型建設(shè)工程項目。建筑行業(yè)行政管理在迅猛發(fā)展的工程建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)面前，已顯出疲態(tài)：合同履約不良現(xiàn)象頻現(xiàn)，工程款糾紛和農(nóng)民工工資糾紛問題頻出。為了加強建筑業(yè)管理，提高工程質(zhì)量，運用市場手段來控制工程質(zhì)量風險的工程擔保國際慣例，便向行業(yè)和監(jiān)管部門拋出了橄欖枝。2013年2月，住建部印發(fā)《關(guān)于進一步促進工程勘察設(shè)計行業(yè)改革與發(fā)展若干意見》，指出將支持工程勘察設(shè)計領(lǐng)域的保險產(chǎn)品創(chuàng)新，積極運用保險機制引導(dǎo)工程擔保制度發(fā)展。2014年7月，住建部發(fā)布《關(guān)于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》，指出要在市場準入行政審批、工程勘察設(shè)計、工程質(zhì)量管理中探索試行保險制度，進一步擴大了保險在建筑領(lǐng)域的應(yīng)用范圍。2014年8月和11月，國務(wù)院相繼發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》與《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，為工程保證保險提供了政策支持。今年6月住建部印發(fā)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于加快推進房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程實行工程擔保制度的指導(dǎo)意見》（建市〔2019〕68號），指出工程保證保險與現(xiàn)金保證金、銀行保函具有同樣的法律效力，再次強化了保證保險的法律意義，進一步明確了相關(guān)工作要求。
二、文件起草的依據(jù)
《意見》主要依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》（國辦發(fā)〔2016〕49號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）及《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于加快推進房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程實行工程擔保制度的指導(dǎo)意見》（建市〔2019〕68號）等文件及全省“優(yōu)化營商環(huán)境”改革精神起草。
三、工作目標
加快推行投標擔保、履約擔保、工程質(zhì)量保證擔保和農(nóng)民工工資支付擔保。支持銀行業(yè)金融機構(gòu)、依法設(shè)立的工程擔保機構(gòu)、保險機構(gòu)作為工程擔保保證人開展工程擔保業(yè)務(wù)。通過構(gòu)建全方位的工程擔保制度，有效提升建設(shè)單位及建筑業(yè)企業(yè)的履約能力，防范和化解工程風險，保障工程質(zhì)量和施工安全，減輕建筑業(yè)企業(yè)保證金負擔，促進我省建筑行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
四、具體任務(wù)
加快推進實施工程擔保制度，分類實施工程擔保制度，提升服務(wù)效率，方便企業(yè)辦事，減輕企業(yè)負擔，優(yōu)化投資環(huán)境，激發(fā)市場活力。加強風險防控能力建設(shè)，創(chuàng)新監(jiān)督管理方式，推進信用體系建設(shè)，強化事中事后監(jiān)管，規(guī)范市場行為，保障工程建設(shè)各方主體合法權(quán)益。
五、文件主要內(nèi)容
《意見》主要將房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程中工程擔保作為轉(zhuǎn)移、分擔、防范和化解工程風險的重要措施，作為保障工程質(zhì)量安全的有效手段。通過加快推進實施工程擔保制度，推進建筑業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，激發(fā)市場主體活力，創(chuàng)新建筑市場監(jiān)管方式加快?！兑庖姟分饕獌?nèi)容包括兩個方面八點。
（一）分類實施工程擔保制度
1.推行保函替代保證金。加快推行銀行保函制度，在有條件的地區(qū)推行工程擔保公司保函和工程保證保險。嚴格落實國務(wù)院清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的工作要求，對于投標保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金，建筑業(yè)企業(yè)可以保函的方式繳納。嚴禁任何單位和部門將現(xiàn)金保證金挪作他用，保證金到期應(yīng)當及時予以退還。
2.大力推行投標擔保。對于投標人在投標有效期內(nèi)撤銷投標文件、中標后在規(guī)定期限內(nèi)不簽訂合同或未在規(guī)定的期限內(nèi)提交履約擔保等行為，將其納入投標保函的保證范圍進行索賠。招標人到期不按規(guī)定退還投標保證金及銀行同期存款利息或投標保函的，應(yīng)作為不良行為記入信用記錄。
3.著力推行履約擔保。招標文件要求中標人提交履約擔保的，中標人應(yīng)當按照招標文件的要求提交。招標人要求中標人提供履約擔保的，應(yīng)當同時向中標人提供工程款支付擔保。建設(shè)單位和建筑業(yè)企業(yè)應(yīng)當加強工程風險防控能力建設(shè)。工程擔保保證人應(yīng)當不斷提高專業(yè)化承保能力，增強風險識別能力，認真開展保中、保后管理，及時做好預(yù)警預(yù)案，并在違約發(fā)生后按保函約定及時代為履行或承擔損失賠付責任。建設(shè)單位未履行工程款支付責任的，應(yīng)作為不良行為記入信用檔案。
4.強化工程質(zhì)量保證銀行保函應(yīng)用。以銀行保函替代工程質(zhì)量保證金的，銀行保函金額不得超過工程價款結(jié)算總額的3%。在工程項目竣工前，已經(jīng)繳納履約保證金的，建設(shè)單位不得同時預(yù)留工程質(zhì)量保證金。建設(shè)單位到期未退還保證金的，應(yīng)作為不良行為記入信用記錄。
5.推進農(nóng)民工工資支付擔保應(yīng)用。農(nóng)民工工資支付保函全部采用具有見索即付性質(zhì)的獨立保函，并實行差別化管理。對被納入拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”的施工企業(yè)，實施失信聯(lián)合懲戒。工程擔保保證人應(yīng)不斷提升專業(yè)能力，提前預(yù)控農(nóng)民工工資支付風險。各地住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要會同人力資源社會保障部門加快應(yīng)用建筑工人實名制平臺，加強對農(nóng)民工合法權(quán)益保障力度，推進建筑工人產(chǎn)業(yè)化進程。
（二）促進工程擔保市場健康發(fā)展
6.加強風險控制能力建設(shè)，完善風險防控機制。推進工程擔保保證人不斷完善內(nèi)控管理制度，加強風險防控機制建設(shè)，增強處理合同糾紛、認定賠付責任等能力。支持工程擔保保證人與全過程工程咨詢、工程監(jiān)理單位開展深度合作，創(chuàng)新工程監(jiān)管和化解工程風險模式。工程擔保保證人的工作人員應(yīng)當具有第三方風險控制能力和工程領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)能力。鼓勵工程擔保保證人積極為民營、中小建筑業(yè)企業(yè)開展保函業(yè)務(wù)。
7.縱深推進大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動，創(chuàng)新監(jiān)督管理方式。修訂保函示范文本，修改完善工程招標文件和合同示范文本，推進工程擔保應(yīng)用；積極發(fā)展電子保函，鼓勵以工程再擔保體系增強對擔保機構(gòu)的信用管理，推進“互聯(lián)網(wǎng)+”工程擔保市場監(jiān)管。
8.加大市場信息公開力度，推進信用體系建設(shè)。加大建筑市場信息公開力度，全面公開企業(yè)資質(zhì)、人員資格、工程業(yè)績、信用信息以及工程擔保相關(guān)信息，方便與保函相關(guān)的人員及機構(gòu)查詢。引導(dǎo)各方市場主體樹立信用意識，加強內(nèi)部信用管理，不斷提高履約能力，積累企業(yè)信用。積極探索建筑市場信用評價結(jié)果直接應(yīng)用于工程擔保的辦法，為信用狀況良好的企業(yè)提供便利，降低擔保費用、簡化擔保程序；對惡意索賠等嚴重失信企業(yè)納入建筑市場主體“黑名單”管理，實施聯(lián)合懲戒，構(gòu)建“一處失信、處處受制”的市場環(huán)境。
六、注重把握的方面
(一)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各地各有關(guān)部門要高度重視工程擔保工作，依據(jù)職責明確分工，明晰工作目標，健全工作機制，完善配套政策，落實工作責任。加大對工程擔保保證人的動態(tài)監(jiān)管，不斷提升保證人專業(yè)能力，防范化解工程風險，維護市場公平競爭，促進建筑工程擔保市場健康發(fā)展。
(二)做好宣傳引導(dǎo)。各地各有關(guān)部門要通過多種形式積極做好工程擔保的宣傳工作，加強輿論引導(dǎo)，做好公眾咨詢，促進建筑市場主體對工程擔保的了解和應(yīng)用，切實發(fā)揮工程擔保防范和化解工程風險的作用。
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